Quante volte sentiamo parlare, nei telegiornali, nelle conferenze stampa o sulla carta stampata, del Consiglio dei Ministri? Spesso dalle sue riunioni emergono svolte legislative che hanno una influenza decisiva sulla vita dei cittadini e segnalano un indirizzo preciso rispetto alle politiche del paese a breve, medio e lungo termine.
È infatti — tanto per citare un esempio a noi prossimo — da una delibera del Consiglio dei Ministri del gennaio 2020 che ebbe inizio il lungo stato di emergenza connesso al diffondersi della pandemia da Covid-19. Ed è con altrettante delibere che si provato a gestire la crisi, sanitaria prima ed economica poi, che ne è seguita.
Il Consiglio dei Ministri è insomma un organismo fondamentale, le cui decisioni sono spesso di importanza pari, se non superiore, a quelle che provengono dalle assemblee legislative o dagli organi giudiziari. Ma quali sono le prerogative di questa particolare istituzione prevista dall’ordinamento italiano? Da chi è composto? E soprattutto, quando viene convocato? E da chi?
Per capirlo occorre addentrarsi in un viaggio complesso all’interno del diritto pubblico italiano, dalla Costituzione alla legislazione ordinaria.
Che cos’è il Consiglio dei Ministri?
Il Consiglio dei Ministri è un organismo collegiale previsto dalla Costituzione Italiana, il cui articolo 92 recita quanto segue:
«Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.»
Se al Presidente del Consiglio (che ormai di uso corrente, ma non propriamente corretto, chiamare anche Premier) spetta la direzione della politica generale del Governo e il coordinamento delle attività dei ministeri, nonché il mantenimento di una «unità di indirizzo politico» (art. 95), al Consiglio dei Ministri spetta la vera e propria delibera ufficiale degli atti del Governo.
Per essere più chiari. La nostra Costituzione, a differenza di quanto accade in altri paesi, attribuisce non al Presidente del Consiglio, ma al Governo inteso nella sua totalità le competenze più importanti. E dunque, al Consiglio dei Ministri.
Ogni questione legata all’indirizzo politico complessivo dell’apparato governativo, così come la risoluzione di eventuali conflitti tra i diversi dicasteri, deve insomma discussa in seno al Consiglio dei Ministri, al termine del quale occorre ufficializzare le decisioni in una delibera. In assenza di una autorizzazione del CdM, ad esempio, un Ministro non ha facoltà di presentare un disegno di legge alle camere per la sua discussione ed eventuale approvazione.
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L’origine del Consiglio dei Ministri
In verità, però, il Consiglio dei Ministri è esistito ben prima della sua istituzione nella Costituzione della Repubblica Italiana. Questa ha piuttosto reso ufficiale un istituto consuetudinario che era solito riunirsi a partire dalla promulgazione dello Statuto Albertino nel lontano 1848.
Lo Statuto, tuttavia, a differenza della nostra carta costituzionale, non prevedeva esplicitamente tali riunioni collegiali dei responsabili dei singoli dicasteri, né tantomeno la presenza di un Presidente del Consiglio che ne coordinasse i lavori e che rappresentasse l’unità di indirizzo politico del governo.
È stata piuttosto la prassi di governo a rendere necessarie tali riunioni, così come la presenza di un Presidente del Consiglio, affinché l’attività dell’esecutivo potesse organizzarsi nella maniera più coerente possibile.
Da chi è composto il Consiglio dei Ministri?
Come abbiamo già detto, il Consiglio dei Ministri è composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri del Governo in carica. Ad essi si aggiunge il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio.
Possono inoltre partecipare alle riunioni dei CdM, laddove si tratti di discutere questioni concernenti gli interessi delle regioni a statuto speciale, anche i rispettivi presidenti.
Attualmente, i componenti del Consiglio dei Ministri sono i seguenti:
- Presidente del Consiglio: Mario Draghi;
- Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio: Roberto Garofoli;
- i ministri con portafoglio: Luigi di Maio (ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale), Luciana Lamorgese (ministero dell’interno), Marta Cartabia (ministero della giustizia), Lorenzo Guerini (ministero della difesa), Daniele Franco (ministero dell’economia e delle finanze), Giancarlo Giorgetti (ministero dello sviluppo economico), Stefano Patuanelli (ministero delle politiche agricole alimentari e forestali), Roberto Cingolani (ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare), Enrico Giovannini (ministero dei trasporti e delle infrastrutture), Patrizio Bianchi (ministero dell’istruzione), Maria Cristina Messa (ministero dell’università e della ricerca), Dario Franceschini (ministero dei beni culturali e del turismo), Roberto Speranza (ministero della salute);
- i ministri senza portafoglio: Federico D’Incà (ministero dei rapporti con il Parlamento), Vittorio Colao (ministero dell’innovazione tecnologica e della transizione digitale), Renato Brunetta (ministero della pubblica amministrazione), Mariastella Gelmini (ministero delle autonomie e degli affari regionali), Maria Rosaria Carfagna (ministero del sud e della coesione territoriale), Fabiana Dadone (ministero delle politiche giovanili), Elena Bonetti (ministero delle pari opportunità), Erika Stefani (ministero delle disabilità), Massimo Garavaglia (ministero delle iniziative del turismo);
- nei casi previsti, i presidenti delle regioni a statuto speciale: Nello Musumeci (Sicilia), Christian Solinas (Sardegna), Erik Lavévaz (Valle d’Aosta), Massimiliano Fedriga (Friuli – Venezia Giulia), Maurizio Fugatti (Trentino – Alto Adige).
Quando viene convocato il Consiglio dei Ministri?
Per capire quali siano le modalità di convocazione del Consiglio dei Ministri occorre fare riferimento non più alla Costituzione Italiana, ma a una legge ordinaria: la n° 400 del 23 agosto 1988, la quale Disciplina l’attività di Governo e l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Qui si sancisce che il Consiglio dei Ministri viene convocato da Presidente del Consiglio, il quale ne redige anche l’ordine del giorno. In base ad esso si apriranno le discussioni in seno alla riunione del CdM, al termine della quale una delibera renderà pubbliche le decisioni ivi ratificate.
Quali sono i poteri del Consiglio dei Ministri?
La medesima legge ordinaria che stabilisce le modalità di convocazione del CdM, ne definisce anche gli ambiti di intervento. O, per citare le parole utilizzate nell’art. 2, le «attribuzioni» del Consiglio dei Ministri. In altri termini: i suoi poteri.
Qui viene innanzitutto stabilito che, il CdM determina quali siano gli indirizzi di politica generale del Governo e dell’attività amministrativa che ne deve consentire l’attuazione. Il CdM, inoltre, ha facoltà di dirimere eventuali conflitti di attribuzione che possano sorgere tra i Ministri. È altresì lo stesso CdM a stabilire, dando o negando l’assenso, quando è possibile porre la questione di fiducia davanti alle camere su iniziativa del Presidente del Consiglio.
L’articolo 2 elenca poi una lunga serie di materie attorno alle quali il Consiglio dei Ministri ha facoltà di emettere delle delibere. Il CdM può dunque pronunciarsi a proposito di:
- indirizzo politico e impegni programmatici del Governo, nonché sulle questioni di fiducia da porre al Parlamento;
- disegni di legge da presentare al Parlamento, decreti e regolamenti;
- attività amministrativa regionale e scioglimento dei consigli regionali;
- conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato o rispetto alle prerogative degli enti locali;
- indirizzo su questioni di politica internazionale e sui rapporti con l’Unione Europea;
- rapporti con la Chiesa cattolica e con le altre confessioni religiose;
- decreti del Presidente della Repubblica;
- richieste alla Corte dei Conti;
- tutti «gli altri provvedimenti per i quali sia prescritta o il Presidente del Consiglio dei Ministri ritenga opportuna la deliberazione consiliare».
Infine, nell’art. 3 della medesima legge, si stabilisce che il CdM ha il potere di deliberare, su proposta dei singoli ministeri competenti in materia, le nomine per la presidenza di
«enti, istituti o aziende di carattere nazionale, di competenza dell’amministrazione statale, fatta eccezione per le nomine relative agli enti pubblici creditizi.»
Tale proposta deve poi passare al vaglio della Presidenza della Repubblica che provvede ad ufficializzare la nomina con un apposito decreto.
Più in generale, si possono riepilogare i poteri del CdM nella facoltà di presentare disegni di legge ai due rami del Parlamento, di adottare decreti-legge e decreti legislativi, nonché di adottare specifici regolamenti in relazione agli ambiti di competenza dei singoli ministeri.
Come funziona il Consiglio dei Ministri?
Il funzionamento, nel dettaglio, delle riunioni del Consiglio dei Ministri è definito in base a uno specifico regolamento, promulgato con un Decreto del Presidente del Consiglio risalente al 10 novembre 1993.
In questo documento si stabilisce innanzitutto che alle riunioni del Consiglio dei Ministri partecipano
«il Presidente del Consiglio e i Ministri; assiste il Sottosegretario di Stato con funzioni di Segretario del Consiglio dei Ministri ed intervengono, quando prescritto, i presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano.»
Ogni riunione del CdM viene aperta e chiusa dal Presidente del Consiglio, il quale provvede a dirigerne i lavori. Qui vengono presentate le diverse proposte avanzate dai titolari dei Ministeri, i quali devono avere precedentemente provveduto a inoltrare una specifica richiesta di iscrizione di una qualsiasi questione o proposta di provvedimento nell’ordine del giorno.
Dopo avere presentato le materie di discussione e le proposte, il Presidente del Consiglio mette ai voti eventuali deliberazioni e ne dichiara l’esito. Dunque, provvede a dichiarare l’eventuale approvazione e adozione delle delibere ratificate. Al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio può poi essere demandata la redazione del testo di un eventuale provvedimento.